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近日，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。意见表示，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。人们纷纷猜测，这是不是意味着已建成的小区要“拆墙破院”，而这势必影响居民生活。一夜之间，这条城市规划方面的中央文件，在中国舆论场中引发了爆炸式的反应。叫好者有之，质疑者有之，抨击者亦有之。甚至，这突然降临的文件激发了人们的普遍不安全感，一种焦虑甚至恐惧的情绪开始蔓延。 从理论上说，作为一个现代的法治社会中，是建设封闭式小区还是开放式的街区，其实应该是由企业自行决定，由市场上的购房者来进行自主选择，政府为了公共政策目的可以进行一定的引导，但一定要保证合法公平。我们看到，在西方城市，街区制是很流行的做法，但也存在着封闭式的小区，二者并行不悖。当然，在实行土地私有制的国家，万一封闭式的住宅区的确造成或加剧了拥堵问题，损害了公共利益，政府可以通过合法程序对其内部道路进行征收，并给予公正合理的补偿。甚至，私人土地所有者可以和周边居民达成协议，由后者购买土地的通行权。总之，在产权明晰和法治化的情况下，面对安全生活与交通方便等不同诉求，政府与私人之间，私人相互之间，都可以通过博弈达成各种解决方案，并根据现实的发展而不断调整。而这必须是培养法制完备的前提下。 中国是实行土地公有制，所有城市土地都是国有土地，根据中国法律，划拨和出让是国有土地使用权的两种主要形式，以划拨方式取得土地的费用很低，或者是无偿的，而出让方式则支付了土地出让金。这份《意见》中提到的单位大院，很多是以划拨方式取得国有土地使用权的，而住宅小区，则几乎都是以出让方式获得国有土地使用权的。对这两种情况，应该区别看待。 作为居民住宅小区，居民在购买住房时，其所支付的购房款，其实已经承担了相关的土地出让金，而且居民购买的是完全的住宅区的土地使用权，而不仅是房屋所占土地，还有许多土地都是出钱购得。这是有明确的法律依据的。《物权法》第73条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。”居民在购买住房时，显然也是考虑到了小区的封闭性、安全性、宜居性等诸多因素，并为此支付价款的。现在要“打开”住宅小区，实现“内部道路公共化”，相当于把这部分土地的使用权收归国有，其实是一种征收，当然需要经过正当程序并给予业主补偿。而且，因道路公共化而给小区安全性、环境和宜居性造成的损害，居民也应该得到利益补偿，显然不能根据一纸文件贸然为之，即使是“逐步”实现也不行，必须有严密的法律依据，并制定严格的程序，由各方通过谈判来达成公平的征收方案。 面对小区被强行“打开”的恐惧，很多人认为，更应该先“打开”的是政府机关所占的道路和场所。从法律上来看，这是很合理的诉求。很明显，中国的很多政府机构是封闭化的，占据大片土地和内部道路，土地使用效率低，而在西方，尽管很多政府大楼内部有严密的安保设施，但并不占用大量本可用于公共用途的道路空间。“打开”政府大院是为了缓解交通拥堵这个公共利益，而为公共利益服务，本身就是现代社会里政府存在的意义所在。所以，无论从经济性、公平性还是政治伦理的角度讲，占据过多公共空间加剧拥堵的政府机构，的确是应该更早“拆墙破院”的。 对于推广街区制，拆除小区围墙和以后小区将不再建围墙，我个人还是蛮赞成的。因为，这不仅有于利集约用地，尤其对于一个有着近14亿人口大国，在城镇化进程中，城市土地是寸土寸金，提高利用率更显重要。况且街区制还可以更好打通城市道路，有效缓解城市交通堵塞问题，其好处不言而喻。 然而，当下中国，为什么这样一个文件，却会引发如此大的惊慌和焦虑，原因不在于文件本身，而在于人们对私有产权保护的信心严重不足，因为法制不健全，中国的强拆乱拆是世界出名的，在许多地方权与法界限不清，甚至往往权大于法，政府想拆就拆，想拆谁就可以拆谁，在这样背景下，人们开始担心，政府会不会置法律于不顾，仅凭中央文件拆除自己小区围墙，拿走本属于业主共有的小区道路。因此，我非常同情国人的担忧，其恐慌是有道理的。 |
